Système bancaire parallèle : réglementation européenne à venir

Système bancaire parallèle : une réglementation européenne à venir. Suite à la crise financière de 2008, qui a en grande partie été causée par le système bancaire parallèle en raison de son interdépendance avec le système bancaire traditionnel, une réflexion au niveau international a été engagée et l’encadrement réglementaire de ce que l’on appelle le « shadow banking » est désormais à l’ordre du jour.

Ainsi, depuis le G20 qui s’est tenu à Séoul en 2010 et qui avait pour thème : « le rôle du G20 dans un monde d’après crise », le système bancaire parallèle fait l’objet d’une attention de plus en plus forte comme en témoignent les différents rapports qui ont pu être publiés à ce sujet.

En effet, le Conseil de stabilité financière (CSF) a rendu le 27 octobre 2011 un rapport sur le système bancaire parallèle. Dans ce rapport, ce système est défini comme étant « le système d’intermédiation de crédit auquel concourent des entités et activités qui ne font pas partie du système bancaire classique ». Cette définition a été reprise dans le livre vert intitulé « le système bancaire parallèle » publié le 19 mars 2012 par la Commission Européenne.

Ce livre vert avait pour objectif de faire le bilan de la situation actuelle et de présenter les réflexions en cours sur le sujet, grâce au lancement d’une consultation publique, dont les résultats ont été publiés en décembre 2012, afin d’être capable de formuler de prochaines propositions. Ainsi, le rapport met en exergue les entités et les activités qui peuvent faire partie du système bancaire parallèle et mentionne :

• « les entités ad hoc qui réalisent des opérations de transformation de liquidité ou d’échéance, par exemple les véhicules de titrisation comme les conduits ABCP, les véhicules d’investissement spéciaux et d’autres véhicules ad hoc ;
• les fonds monétaires et autres types de fonds ou produits d’investissement qui présentent des caractéristiques de dépôt, ce qui les rend vulnérables aux désengagements massifs ;
• les fonds d’investissement, y compris les ETF (Exchange Traded Funds), qui procurent des crédits ou utilisent le levier
• les sociétés de financement et entités spécialisées dans les titres qui fournissent des crédits ou des garanties de crédit, ou réalisent des opérations de transformation de liquidité ou d’échéance, sans être réglementées comme les banques ;
• les entreprises d’assurance et de réassurance qui émettent ou garantissent des produits de crédit. »

Actuellement, ce système bancaire parallèle serait estimé à 46 000 milliards d’euros en 2010, soit 25 % à 30 % de l’ensemble du système financier, contre 21 000 milliards d’euros en 2002.

L’objectif n’est pas d’éliminer ce système qui permet de fournir des sources de financement mais bien de réduire les risques potentiels que sa présence induit, de faire le bilan des modifications récentes de la réglementation afin d’encadrer ce système bancaire parallèle et de ne pas répéter les erreurs commises par le passé, comme le développement des véhicules spéciaux de titrisation.

Le livre vert souligne donc le rôle important que joue le système bancaire parallèle dans le système financier et rappelle que ce dernier « peut constituer un élément utile du système financier » s’il peut :

• « offrir une alternative aux dépôts bancaires pour les investisseurs ;
• affecter avec plus d’efficacité les ressources à des besoins spécifiques du fait d’une plus grande spécialisation ;
• offrir à l’économie réelle un mode de financement alternatif pouvant s’avérer particulièrement utile en période de mauvais fonctionnement du système bancaire traditionnel et des marchés ;
• constituer une possibilité de diversification des risques par rapport au système bancaire ».

Néanmoins, le livre vert pointe les quatre risques suivants qui peuvent être engendrés par le système parallèle :

• les structures de financement peuvent être victimes d’un désengagement massif et brutal des fonds des clients car certaines activités du système bancaire parallèle reposent sur des financements à court terme ;
• une accumulation de levier important et invisible du fait d’une réutilisation à plusieurs reprises des sûretés, sans limites imposées par la réglementation et la surveillance ;
• un contournement des règles et de l’arbitrage réglementaire du fait de la volonté des banques et des autres intermédiaires financiers d’imiter les entités du secteur parallèle ou de faire mener, par des entités extérieures, des activités qui échappent alors à la réglementation ;
• des défaillances non ordonnées affectant le système bancaire traditionnel en raison du lien étroit entre ce dernier et le système bancaire parallèle. La prise de risque du système bancaire parallèle peut se transmettre au système bancaire traditionnel à travers les emprunts directement souscrits par les entités du système bancaire parallèle ou encore par les ventes massives d’actifs et leur répercussion sur les prix des actifs réels et financiers.

Afin d’éviter ces risques, la Commission européenne indique qu’il serait souhaitable que l’Union européenne mette en place des procédures pour la collecte et l’échange d’informations entre autorités nationales et supranationales pour déceler des difficultés et établir une carte des interconnexions entre le système bancaire parallèle et le reste du secteur financier. De plus, la réglementation est appelée à évoluer. A ce titre, la Commission souligne qu’un équilibre devra être trouvé entre :

• une réglementation indirecte, c’est-à-dire une réglementation des liens entre les entités du système bancaire traditionnel et celles du système bancaire parallèle ;
• une extension ou une révision de la réglementation existante ;
• de nouvelles mesures réglementaires applicables directement au système bancaire parallèle.

A ce titre, la Commission européenne rappelle les évolutions récentes en matière de réglementation et indique que ces évolutions conduisent, pour certaines, à réguler directement le système bancaire parallèle, l’objectif étant de pas inciter certaines activités à migrer vers le secteur non réglementé.

Suite à la publication de ce livre vert, la commission des affaires économiques et monétaires du Parlement Européen a adopté le 25 octobre 2012, en session plénière, un rapport d’initiative sur le système bancaire parallèle afin de faire une proposition de résolution.

Enfin, le 15 novembre 2012, le Comité économique et social européen (CESE), organe consultatif de l’Union européenne, a approuvé le livre vert de la Commission européenne comme « un pas dans la bonne direction » (1). Néanmoins, ce dernier est d’avis que des activités parallèles ne devraient pas exister et qu’ainsi « le système bancaire parallèle devrait être soumis aux mêmes exigences réglementaires et prudentielles que l’ensemble du système financier ».

A ce titre, le CESE encourage la dénonciation et la protection des dénonciateurs afin d’assainir le système financier pour protéger les consommateurs européens. Suite à ces rapports, une proposition législative présentée par la Commission européenne est attendue pour début 2013.

Frédéric Forster

(1) Comité économique et social européen, Rapport (2012/2115 (INI) du 25-10-2012)